在空间规划背景下，工业地区更新是获取可利用土地资源的重要方式，可以充分的发挥土地再使用价值，实现生产空间、生活空间与生态空间的有效转化。但也面临着原有功能带来的累积性环境风险。因此，探索工业地区更新的环境风险及其常态化控制机制有着重要意义。本文首先定义工业地区更新中与健康、生态及社会相关的环境风险，分析工业地区更新中涉及环境风险的主要影响因素；继而以上海工业地区更新的环境风险控制实践为例，阐析其风险控制的有关政策演进，以及环境风险控制过程中的经验和不足。最后在此基础上构建包含过程管理、技术规范、资金融通和主体协同4个维度的工业地区更新的环境风险控制机制，以期为中国工业地区实现安全、可持续的更新提供实践指导，同时为空间规划体系下的工业地区更新规划及实施的加强完善提供参考。

  按我国生态环境部发布的《建设项目环境风险评价技术导则》（HJ 169-2018）的定义，环境风险是指突发性事故对环境的危害程度及可能性。此定义侧重于突发性事故造成的影响，是基于建设项目涉及的物质和工艺系统危险性及其所在地环境敏感程度的综合表征；对于长期的、缓慢发生的、潜在的环境危害的考虑，则采用了“环境风险潜势”的概念。包括世界卫生组织（WHO）在内的其他机构也从不同尺度、不同层面对环境风险进行定义，其目标侧重各异。

  工业地区的环境风险，指的是由工业生产活动引起的，对地域空间、自然环境及生命健康造成破坏、损害乃至毁灭性作用的概率及程度，包括突发性的事故损害，以及累积的健康、生态、社会后果。其中，与健康相关的环境风险是指通过水、土、大气等环境介质传播的污染物进入人体后所带来的风险，包括对呼吸道和皮肤的刺激、对重要器官功能的损害、造成胎儿畸形和细胞癌变等；与生态相关的环境风险是指由于局部事故引发ECO整体影响，包括气候异常、景观品质下降、生物多样性减少、病菌繁殖等；与社会相关的环境风险是指公众出于对生态环境和自身健康利益的关注而带来的社会动荡，包括、、暴力冲突、网络攻击等。

  工业地区更新相当一部分是由原先的生产空间转变为生活空间或生态空间。其中许多地区存在的累积性环境风险很可能转移到后续再利用活动中，形成工业地区更新的环境风险。当工业用地被重新规划直接作为经营性、公共性功能使用时，其中不乏对环境敏感度高的居住、教育和医疗等用途。而这直接引发了更新项目实施建设使用阶段的严重“后遗症”。

  与工业地区更新的环境风险相关的重要的因素众多，包括工业地区的区位、产业与用地规模、产业构成、原先的生产类别、污染类型、更新驱动模式和更新再利用的功能等。

  对于原先工业用地生产历史与环境现状调查的疏漏，对于生产类别、污染类型等环境风险因素知识的缺乏，直接造成了我国许多工业城市、工业地区更新中的工作被动乃至失责，工业“毒地”未经调查评估、未经修复治理，直接转做敏感用途，因此导致严重的环境风险事件在全国多地均有发生。因此，在中华人民共和国成立后发展起来的为数众多的大中型工业城市中，工业地区更新时对于环境风险因素的全面认知与综合考虑是首要问题。

  1998年2月，原国家土地管理局通过并发布《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，允许划拨工业用地转变为住宅或经营性用地，上海工业地区更新进程由此启动。根据《上海市工业用地布局规划（2009—2020年）》中明确的产业向104个产业区块集聚化发展的导向，产业区块以外的“195区域”“198区域”将分别按照功能转型、逐步复垦的导向开展更新。按照《上海市城市总体设计（2017—2035年）》要求，上海制定了工业仓储用地面积将从835 km2(2015年)减量至320—480 km2的目标。整体而言，上海在工业地区更新及其中环境风险控制的探索方面一直走在全国前列。

  上海已逐渐建立起一套多部门协同的风险控制机制，相关的政策演进过程大致可分为以下3个阶段。

  （1）初步确立阶段（2014年）。为配合《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》，集中颁布了《关于进一步提升本市土地节约集约水平的若干意见》《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》《关于保障工业公司及市政场地再开发利用环境安全的管理办法》，在全国率先确立了“全生命周期”管理方式。

  （2）逐步完善阶段（2015—2017年）。通过颁布《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定（试行）》《上海市经营性用地和工业用地全生命周期管理土壤环境保护管理办法》，一方面，将全生命周期管理涵盖的范围由工业用地扩展至市政设施用地，最终覆盖全部类型的经营性用地；另一方面，逐步建立起工业地区更新环境风险控制多部门相互配合的工作机制，强化环保、土地、建设、经信等协同管理，土地储备、出让、收回、续期等节点开展土壤污染状况调查，以土地出让合同、土地储备协议为平台开展环境风险控制。

  （3）创新探索阶段（2018年至今）。以2018年《中华人民共和国土壤污染防治法》的颁布为起始点，该法令要求原工业用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当依规定进行土壤污染状况调查，同时提出建设用地土壤污染风险管控和修复名录及调查报告评审制度。为落实有关要求，上海于2019年颁布了《上海市建设用地地块土壤污染状况调查、风险评估、效果评估等报告评审规定（试行）》，首次提出控制性详细规划编制阶段需开展环境调查评估。

  工业用地全生命周期管理是以土地出让合同作为管理平台，对工业用地和经营性用地实行用途、功能、业态、土地使用权的全方位管理。工业用地全生命周期管理可分为4个阶段：①环境调查阶段，②风险评估阶段，③治理修复阶段，④再利用阶段。

  2007年原国家环境保护总局发布的临时性技术准则《展览会用地土壤环境质量评价标准（暂行）》(HJ/T 301-2007)是为配合2010年上海世博会工业地区更新而出台的，而目前实施的《污染场地环境监视测定技术导则》《污染场地土壤修复技术导则》《场地环境质量评价技术规范》等一系列全国性的场地管理技术规范均是在此技术准则基础上分化形成。自2015年以来，上海又推出了多部地方性的技术规范，确保环境调查、风险评估、治理修复、再利用监管全过程的技术指导。

  《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》（2014年）首次提出“谁污染、谁付费”的原则，要求建设用地使用权人承担土壤和地下水地质环境修复的相关联的费用。其初衷一种原因是补充场地污染治理经费的来源，另一方面是通过经济杠杆对潜在污染企业起到警示的作用。

  就全国范围内而言，上海较早地建立起了由政府部门、原土地使用权人、新土地使用权人、专家等多方参与的协调机制。政府部门之间的协同大多数表现在政策制定上。工业用地更新相关主体之间的协同大多数表现在利益协调上。来自环境科学、城乡规划等领域的专家则在环境调查、风险评估、治理修复及修复方案制定中全过程参与和指导。

  《上海市建设用地土壤污染风险管控和修复名录（第一批）》所列污染地块空间分布

  以上海的实践经验为基础，可以构建中国工业地区更新的环境风险控制机制。这个风险控制机制反映了工业用地更新中各阶段环节之间相互作用的过程、相关主体之间的关系和参与方式，以及风险控制的技术是依据和资金保障。整体机制由4个维度组成，也可视作包含4个分机制，即过程管理机制、技术规范机制、资金融通机制、主体协同机制。

  过程管理确立了工业用地更新中环境风险控制的路径，应贯穿规划编制、土地管理、治理修复、建设实施、再利用监控的全流程。其重点是完善、优化流程，协调规划调整、土地流转、环境治理的时序，明确环境调查、风险评估、治理修复、再利用监管这4个阶段所需开展的工作。

  技术规范提供了工业用地更新中环境风险控制的依据，通过制定各项法规和技术标准，确保环境风险控制的内容、流程与质量，为具体工作的开展提供操作指南。尤其要关注以下两个方面：

  （1）构建多层次、跨学科的技术支撑体系。在国家层面需要形成能够与国际接轨、相对统一的标准体系，在地方层面需要制订符合地区经济发展阶段和自然条件的地方标准。

  （2）注重技术支撑体系的更新和维护。以适应技术发展和一直在变化的现实需要。

  资金融通为工业用地更新中环境风险控制提供了经济保障，使整体项目得以实施，大致上可以分为资金扩充、经济惩罚、经济激励等形式。资金扩充为污染责任主体不明的存量污染土地治理提供资金支持。经济惩罚是通过罚款扩充资金的同时警示潜在污染企业。经济激励则是通过补贴激励企业协助对潜在环境风险的排查。

  主体协同构成工业地区更新过程中环境风险控制的模式，可以充分协调各方利益诉求。政府部门的主要诉求是优化产业体系布局、促进政府财政税收、改善环境品质、维护社会和谐稳定。建立跨部门、多主体的协同参与机制，在于各方明确职责、发挥优势，形成多角度、全方位的环境风险监控，提升更新效率和再利用功能的接受度。

  在空间规划背景下，工业地区的更新不仅是发挥土地价值和重塑城市功能的过程，也是依法开展环境影响评价、推动环境生态修复的契机。充分认识工业地区更新的环境风险，从过程管理、技术规范、资金融通和主体协同4个维度构建工业用地更新的环境风险控制机制，将为中国工业地区实现安全、可持续的更新提供较为合理的路径、依据、保障和模式，有助于实现工业地区更新的功能性、生态性和经济性综合最优，促进生产空间、生活空间、生态空间布局的科学转换。同时，也为空间规划体系下工业地区更新规划及实施在专业相关知识拓展、环境风险防范方面的进一步完善提出了迫切的现实诉求。

  详情请关注《上海城市规划》2020年第4期《工业地区更新的环境风险及其控制机制——以上海为例》，作者：陈韵，上海市规划编审中心；黄怡（通信作者），同济大学建筑与城市规划学院。本文内容仅代表作者观点。

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